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农村土地“三权分置”与农村居民增收问题研究
2017-12-22

  农民问题的关键是收入问题,党的十八大报告提出,要“着力促进农民增收,保持农民收入持续较快增长”,这也是我们长期坚持的一项重要政策。近年来,随着城镇化的进一步推进,农村劳动力向城镇转移不断加快,农村生产方式出现了较大的变化,作为农村主要生产资料的土地开始由自发到有组织的流动,土地流转的范围和规模不断加大,农村居民的主要收入来源也逐渐从农业生产转向打工、二三产经营以及其他方式。2016年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》),要求建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。本文从增加农民收入的角度出发,探讨农村土地三权分置对农民收入变化的影响,总结经验并提出对策建议。

  一、研究背景、目的意义

  土地是农村的最根本生产资料。在改革开放之初,农村实行家庭联产承包责任制,将土地的所有权和承包经营权分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了农民的积极性,生产效率大大提高,有效解决了温饱问题。随着经济发展和改革的进一步深入,农村人口逐步向城镇转移,小城镇建设加快,劳动力向城镇转移人口所拥有承包经营权的土地出现闲置。一部分人将耕地交由亲友耕种,一部分人则租给他人耕种,另有部分撂荒。随着这种趋势的进一步明显,土地租给他人耕种的数量越来越多,形成了事实上的土地流转。租出户继续保留土地承包权,租入户享有经营权,租出户向租入户收取一定的费用。这种自发的土地流转方式实际上已经非常常见了,成为农村地区最为普遍的土地流转方式。而随着政府及有关部门相关文件的相继出台,土地流转越来越趋于规范,其规模也越来越大。《意见》的出台,以及十九大报告提出的“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。”为进一步推进农村土地改革奠定了政策基础。

  “三权分置”的核心一是稳定承包权,一是放活经营权。在坚持农村土地集体所有、农村土地承包关系长期不变的前提下,使承包权和经营权分离,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权能。“三权分置”明确了农民对土地经营权流转获得收益的合法性,从而进一步促进土地流转和农村生产结构调整,使农村居民的增收渠道更加拓宽,从原有的以农业生产为主向打工为主,二三产经营为辅,同时获得财产性收入和转移性收入的格局转变。因此,“三权分置”对农民收入的影响不单单是土地流转后农民获得了流转土地所获得的财产性收入,还有因此而引发的生产结构变化形成的收入变化。在其他条件不变的前提下,土地流转前后农村居民收入的变化可简单表述为流转后的土地租金收入、打工收入、非农经营收入之和减去流转前土地收入。从农民本身来讲,“三权分置”中土地的所有权、承包权有法律制度保证,而经营权由农民自己支配,土地经营权是否流转取决于农民自身的条件、对流转前后收益变化的判断等因素。本文着眼于土地流转前后农民收入的变化,研究推进“三权分置”,进一步增加农民收入的措施。

  为了解土地流转前后农民收入变化情况,我们对农村土地流转情况进行了调查。一是对普通农户的调查。分别在宝坻区和静海区各选取了三个村进行调查,每个村15户,其中土地流出户10户,未发生土地流转户5户。主要了解农户土地流转状况和流转前后收入变化情况以及对土地流转的看法;二是对农业生产单位和农业合作社等土地流入户的调查。主要了解土地流入后对农民收入的实际影响等。

  二、我市农村土地流转的现状

  由于“三权分置”主要针对农户土地流转,因此,在本文中只研究农户家庭承包经营土地流转的情况,其他如小城镇建设以及土地性质变化等导致的土地所有权、经营权变化不予考虑。据统计,截止到2016年末,全市家庭承包经营的耕地面积396.2万亩,其中流转的总面积达180.7万亩,占45.6%。

  (一)土地流转的主要方式

  土地流转主要有六种方式:转包、转让、互换、出租、股份合作以及其他。转包是将土地经营权转给本村其他农户的一种方式,这也是农村土地流转各种方式中占比最大的。转包并不改变土地的所有权和承包权,只是经营权转到受转包人一方;转让是农户将土地承包经营权转给本村,这种方式将使转让农户失去土地承包经营权,因此,转让的条件比较严格,目前这种形式数量并不多;互换是农户之间为了方便或其他原因,交换承包地的一种方式,这种方式是最少的;出租类似于转包,区别是农户将土地经营权转给本村以外的人;股份合作是在自愿的基础上,农户将土地经营权以入股的形式集中到一起,建立土地股份合作社,农户享受保底收益和分红;其他是指以上五种之外的土地流转方式。

  从流转数量上看,转包、转让、互换、出租、股份合作以及其他六种方式分别为61.4万亩、4.7万亩、1.4万亩、39.5万亩、55.4万亩和18.4万亩,分别占流转总量的34.0%、2.6%、0.8%、21.8%、30.7%和10.2%,转包、股份合作和出租成为最主要的三种土地流转方式。

  (二)土地流转的主要去向

  2016年我市流转出承包耕地的农户达28.4万户,占家庭承包经营农户总数的34.7%。从耕地流出的主要去向看,我市家庭承包耕地的流向主要有四种:一是流入其他农户,二是流入专业合作社,三是流入农业生产企业,四是流入其他经营主体。2016年这四种流向的耕地分别为68.1万亩、70.4万亩、8.4万亩和33.9万亩。

  (三)农村居民收入结构发生变化

  农村土地流转的推进一方面加快了农民增收的速度,另一方面,也使收入结构发生了巨大的变化。2016年,我市农村居民人均可支配收入为20076元,同比增长8.6%。其中工资性收入占60%,一产经营收入占10.5%,财产净收入占4.5%。而2001年,全市农民人均纯收入4825元,其中工资性收入占55.2%,一产经营收入占27%,财产性收入占2.2%。非常明显的,工资性收入占比提高,一产经营收入占比下降,财产性收入占比提高。

  三、土地流转的特点及对农民增收影响

  通过对部分村调查和调研发现,目前,我市农户土地流转主要有以下特点。

  (一)农村居民对于土地流转政策的了解程度较高

  据调查,有55.2%的农民表示自己非常了解或比较了解相关政策。尤其是在有土地转出行为的农民中,此比例达到了65.3%,远高于没有土地流转行为的30.0%。这也反映出,通过加大相关政策的宣传力度,使农民更加熟悉土地流转的政策和流程,有助于提升他们参与的积极性,从而实现土地加速、有序流转。

  (二)耕种效益低是农民转出土地的主要原因

  据调查,有45.3%的农民认为自己耕种所得效益低是促使自己选择转出土地的最主要原因。普通农户生产规模小,无法做到严格的成本控制,而且往往存在跟风的情况,却又没有稳定的销路保证,抵御市场风险的能力较弱。因此,近些年来农业生产资料价格的上涨和玉米、蔬菜等部分农产品价格的波动对普通农户的生产效益产生了较大的冲击。在土地上辛苦劳动一年下来,一亩地的净收入可能还不及打工一个月的收入,把土地转出既可以专心去打工,还可获得稳定的流转收入,成为了更多农民的选择。除此之外,随着我市小城镇建设的发展和各类园区的建设,吸引了越来越多的农民,尤其是青壮年劳动力,到企业中务工,无暇顾及家中土地,而留在家中的只有老人和孩子,无力顾及,只能选择将土地转出。因此,外出务工没时间种地和缺乏劳动力也是农户选择将土地转出的主要原因,选择的比例分别为25.3%和17.3%。

  (三)农业大户和合作社是土地转出的主要目标

  据调查,有58.7%的转出户主要把土地流转给了农业大户,其次是合作社或其他经营组织,占比为18.7%。这些农业大户和合作社,本身对于土地流转的需求比较大,而且一般具有较好的技术技能支持,能够实现规模化生产,有较稳定的销售途径,可以有效地降低成本和抵御市场风险,从而带给农民稳定、可观的流转收入,因此成为土地转出的主要目标。出于对本地人更熟悉、更放心的考虑,在转出范围上,主要是将土地转出到本村或本乡镇,分别占转出户的65.3%和20.0%,转出的形式以转包和出租为主,分别占64.0%和16.0%。

  (四)土地流转价格保持平稳

  据调查,土地转出户平均每户转出5.9亩,每亩价格在500元左右,与去年价格基本持平,付款方式绝大多数为按年度支付现金,平均每户土地流转租金收入3000元左右。土地流转价格除与土地条件有关外,还受到合同期限的影响,合同期限越长,价格也就越高。例如宝坻区宇粮种植专业合作社流转的土地,如果签订短期合同,价格为每亩600元,而十年期的长期合同,价格可以达到1000元。

  (五)土地流转可有效促进农民增收

  1.土地流转可直接增加农民土地租金收入并促进工资性收入的增加。通过调查我们发现,有41.3%的转出户家庭总收入与流转前相比有所增加,其中20.0%的农户收入增长在三成以上,说明土地流转可以有效地促进农民增收。这主要得益于:一是转出户获得了稳定的土地流转租金收入,数据显示,三分之二转出户的财产性收入得到了增长;二是土地转出后,农民可以把全部时间和精力放在外出务工上,尤其在农忙季节不需再为家中农业生产而分心,从而增加了务工时间,也有助于取得更多的工作机会和收入,近七成家庭的务工收入增加。

  2.土地流转可提高土地生产效率并为转出农民提供更多工作机会。对于土地转入主体而言,通过流入土地,可以扩大生产规模,实现规模效应,从而降低成本,提高劳动效率,提升产品附加值,实现经营收入的增长。一是通过对耕地地块上的道路、水利、电力等基础设施进行统一、合理的规划,可以为大规模、机械化生产提供基本条件,提高生产效率,同时也可提高土地利用率。据了解,达到一定规模以后,经过整理统一规划后的地块可以增加约10%的耕种面积。二是实现标准化生产,可以有效地控制成本,例如宇粮种植专业合作社对每种作物浇水、施肥、除草等生产环节的时间、用量和人工等都有明确的规定和完整的记录,方便进行成本管理,也避免了化肥、农药等的滥用。三是与大学等科研机构开展合作,提高农业生产的科技水平,丰华裕隆农业发展有限公司通过与科研院所的合作,建立了自己的甘薯组培中心,并解决了甘薯长期仓储的难题,不仅提升了自己产品的质量和附加值,还可通过出售种苗获得可观的利润。四是开设连锁店、加盟店,直接供货,或提前与相关企业签订订单,利用订单农业来解决农产品的销路问题,增强抵御市场风险的能力。在提升自身收入的同时,这些经营主体还会通过加入合作社等形式,对周边农户形成带动效益,帮助他们同样实现收入的增长。在生产经营过程中也需要雇用工人,雇工的主要来源就是周边村庄的农民,如宇粮种植专业合作社每年雇佣临时用工的支出在200万元左右,也是帮助他们提高收入的重要途径之一。

  四、影响土地流转的因素分析

  当前,我市农村土地流转总体是有序的,但在调研中,也发现土地流转过程中存在着一些问题,对土地加速流转形成了一定的制约。

  (一)土地流转操作仍不够规范

  尽管国家对于农村土地流转的程序有明确的规定,但此程序有些繁琐,在实际操作中,还是存在不按程序操作的情况。在我们所调查的土地转出户中,有一半的农户是以口头协议的形式确定流转合同。这种口头协议看似方便,其实对流转双方都存在着巨大隐患,一旦出现纠纷,双方的权益都难以得到依法保护。部分农民的法律意识淡薄,甚至可能出现“今天签约,明天后悔”的情况,土地转入方也无法保护自身权益。在合同限期上,很多农户出于对土地的依赖,或担心土地权益受损等考虑,只同意一年一签,并没有合同期限至少三年的要求。土地流转程序不规范,合同内容不规范,这些都成了“定时炸弹”,阻碍了土地的规范、有序流转,一旦确实出现损害双方利益的案例,甚至还可能导致土地流转进程的倒退。

  (二)村集体和政府在引导土地流转中角色仍需加强

  在走访中,合作社、农业企业等土地转入大户都表示,他们更希望直接与村集体签订流转合同,因为村集体可以将村里的土地集中组织起来,只需与村集体谈判即可,省去了分别与每个农户谈判的成本,流转的程序、合同可以更加规范,避免出现纠纷,而且流转的土地也更集中,方便实现连片规模经营。但据调查结果显示,只有约三分之一农户转出土地是通过村集体或政府,超过一半的农户仍是以自发的形式实现土地流转。村集体和政府在引导土地流转中所起作用仍然有限,角色仍需加强。

  (三)转入主体的经营存在困难

  土地流转涉及流转双方,只有转出方热情高涨是不够的。转入方需要能够从转入土地的经营上得到良好的收益,才可能进一步扩大转入土地的需求,提高流转价格,吸引更多的农户和土地参与流转。但转入主体,特别是新型农业经营主体在经营上还是面临着一些困难,不能充分调动流转积极性。

  一是融资难。合作社等新型农业经营主体在经营和发展过程中,对于资金的需求是巨大的。根据了解到的情况,以流转5000亩地,按每亩地年流转价格500元来测算,仅流转费用就需要250万元,再加上雇工工资,购买种子、化肥、农药、农机等支出,每年的固定支出可能接近400万。但由于申请贷款的手续复杂,贷款额度也偏小,真正使用贷款并不多,还是以自筹资金为主,在资金上的压力较大。

  二是雇工难。目前,我市农村地区的青壮年劳动力主要选择到企业务工,新型农业经营主体等可以雇佣到主要是50岁以上的农民,这些农民的年龄偏大,劳动效率偏低,人数也很难满足需求。随着时间地推移,这些农民还能从事农业劳动将会越来越少,而外出务工的农民即使返乡,可能也不愿意去务农,或者因为离开土地时间太长丧失了干农活的技能,农业劳动力短缺的情况会更为明显。

  三是农业附属设施用地审批难。国土资源部、农业部相关文件要求农业附属设施占用耕地的,由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地,进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内,但最多不超过20亩。不过在实际,新型农业经营主体即使满足了相关要求,对于农业附属设施用地的申请也往往面临着审批难的尴尬。受到农产品仓储、处理等用地的制约,这些经营主体无法实现进一步发展,加快土地流转速度。

  五、经验和建议

  (一)推进“三权分置”,加速土地流转势在必行

  《意见》的出台,不仅是土地制度的重要改革创新,也是为了解决即将到来的困境。随着劳动力转移的进一步加剧,农村青壮劳力多数外出打工或者从事非农经营。据住户收支调查数据显示,2016年,我市农村地区从事农业生产的人员中,40岁以下的青壮劳动力只占12.6%,35岁以下的只占7%,目前从事家庭农业生产的主要是年龄在50-60岁左右的中老年。可以预料的是用不了10年以后,部分农村家庭承包耕地将无人耕种。因此,加速土地流转,将耕地集中,推进规模化经营,既是政策的调整方向,也是现实的选择。

  此外,农业产业结构调整也要求规模化的推进。一家一户的家庭经营,很难和整个市场的需求相协调,因此,效益没有保证。全市三年调减100万亩粮食改种经济作物,以保证“菜篮子”供给,促进农民增收的指导性政策,到目前为止,落实的也不是很好。而土地集中后实行规模化经营,可以更加有效地计划和调整种植结构,甚至在一定程度上左右市场行情,这对于传统“靠天吃饭”的农业来说,无疑是一个大的进步。因此,加速土地流转,开展适度规模经营,势在必行。

  (二)理顺行政审批程序,推进规模化经营

  现代农业的发展和规模化的进一步推进,新型经营主体对农业附属配套设施建设的需求迅速加大。《意见》中指出,要赋予经营主体更有保障的土地经营权,经营主体可依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施。但在实际操作中,审批难依然存在,农业经营主体的生产能力受到限制,农产品的仓储和深加工很难进行,抑制了发展和所带动农户的增收。

  (三)推进规模化经营,更加注重扶持政策的前瞻性和长期性

  农业生产企业、合作社的规模化经营,在客观上推动农业生产结构调整、生产效率的提高和农民收入的增加。政府部门和经营主体本身要共同推进生产的发展,政府要继续对农业生产进行扶持和补贴,特别是基础设施的建设方面。如农业用水目前存在困难,随着我市对水资源管理制度的进一步严格,地下水的开采受到严格管控,因此,有必要对地上水资源进行合理调控并建设相关的设施,提前谋划。

  (四)加强政策引导,发展和培育新型农民

  新型农业经营主体的规模化经营对劳动力提出了更高要求。虽然规模化和机械化对低端劳动力的需求减少,但对高素质的农业生产者的需求却在增加。高学历、懂技术、懂生产的农业生产者目前还比较欠缺。同时,普通农业生产者年龄也多在50岁以上,这对于新型农业的长期发展是不利的。要在政策上加强引导,加速培育农业技术人才和新型农业劳动者,增加就业,在提高居民收入的同时,推进农业生产的现代化。(张庚新)

稿源: 国家统计局
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